자활근로 참여자의 중도 이탈 원인과 제도적 보완책

자활근로사업은 정부가 저소득층과 기초생활수급자의 자립을 촉진하기 위해 설계한 대표적인 복지 일자리 정책이다. 2025년 현재 전국 자활센터를 통해 수만 명이 참여하고 있으며, 다양한 직무 훈련과 소득 기회를 제공받고 있다.
그러나 이러한 지원의 명분에도 불구하고, 자활근로 참여자 중 상당수가 중도에 이탈하고 있다는 사실은 정책 효과에 대한 근본적인 질문을 던지게 만든다. 자활근로는 단순한 일자리가 아니라, ‘복지에서 자립으로 이어지는 징검다리 역할’을 해야 한다. 하지만 중도 이탈은 이 연결고리를 무너뜨리는 심각한 구조적 문제다. 이탈한 참여자 중 일부는 다시 실직 상태로 복귀하거나, 사회적 고립과 경제적 단절로 이어지는 경우도 있다.

 

왜 많은 사람들이 자활근로를 중간에 포기하는 걸까?
이는 단순히 개인의 문제라기보다, 제도의 설계와 운영, 그리고 정책 연계 체계에서 발생하는 복합적인 구조적 원인 때문이다.

이 글에서는 자활근로 참여자의 중도 이탈 원인을 다각도로 분석하고, 실제 사례를 통해 제도의 한계를 짚어본 뒤, 보다 지속가능한 자활 시스템을 위한 제도적 보완 방향을 제안해본다.

 

자활근로 참여자 중도 이탈의 주요 원인 분석

자활근로사업은 저소득층과 기초생활수급자가 일정 기간 동안 노동을 통해 소득을 얻고, 궁극적으로 자립 기반을 마련하도록 설계된 제도이다. 그러나 현실에서는 많은 참여자가 사업 도중 자발적으로 중단하거나 출석률 저하로 탈락하는 경우가 적지 않다.
이러한 중도 이탈은 개인의 의지 부족 때문이라기보다는, 제도 전반에 내재된 구조적 문제와 환경적 요인이 복합적으로 작용한 결과라고 볼 수 있다.

 

첫 번째 원인. 경제적 보상 구조의 한계

자활근로 참여자는 월 평균 약 110만 원 내외의 급여를 받지만, 이 급여는 생활비로는 턱없이 부족한 수준이다. 특히 교통비, 식비, 병원비 등 기본적인 생계 지출을 감안하면, 실질 소득이 매우 낮아 실망감을 느끼는 경우가 많다.
또한 자활근로 참여자는 일반 구직자와 달리 근로장려금(EITC)과 같은 세제 혜택도 제한적이어서, 비슷한 시간에 단기 알바를 하는 것보다 체감 소득이 낮다고 느끼게 된다.

 

두 번째 원인. 직무의 다양성과 전문성 부족

대부분의 자활근로 직무는 단순 반복적인 업무에 집중되어 있다. 예를 들어 청소, 재활용 분리수거, 공공시설 관리, 단순 조리 보조 등이다. 이러한 업무는 직업적 성취감을 주기 어렵고, 본인의 경력이나 적성과 무관할 경우 동기 부여가 급격히 떨어진다.
특히 청년이나 중장년 여성 참여자의 경우, "자립으로 이어질 수 있는 직무가 아니라 그냥 시한부 노동"이라고 인식되기도 한다.

 

세 번째 원인. 심리적 지지와 상담 체계의 미비

자활근로 참여자는 상당수가 장기 실직자이거나, 사회적 단절 경험이 있는 사람들이다. 이들에게는 단순한 직무 배치 이전에, 자신감을 회복하고 사회적 기능을 되찾는 심리적 준비가 필요하다. 그러나 현실에서는 초기 상담이 10~20분 내외로 간략하게 진행되거나, 상담 후 별다른 후속 프로그램 없이 바로 근로에 배치되는 경우가 많다.
이로 인해 참여자는 ‘준비되지 않은 상태에서 낯선 환경에 투입’되고, 결국 스트레스를 견디지 못하고 중도 이탈하게 되는 것이다.

 

네 번째 원인. 고용복지 연계 정책과의 단절

자활근로는 본래 직업훈련, 창업 지원, 자산 형성 사업 등과 유기적으로 연결되어야 한다. 그러나 현장에서는 이들 제도 간 연계가 원활하지 않다. 많은 참여자들이 내일배움카드나 국민취업지원제도와 같은 직업 교육 지원을 모르고 지나치며, 자산 형성통장도 가입 기회를 놓치는 경우가 허다하다.
이는 자활센터와 고용센터, 복지부서 간 정보 공유와 안내 체계가 미비하기 때문이다. 정책이 존재하지만, 참여자에게 제대로 전달되지 못하는 구조적인 정보의 단절이 중도 이탈로 이어진다.

 

다섯 번째 원인. 참여자의 ‘지속성’을 고려하지 않는 운영 방식

출석률 중심의 평가, 획일적인 프로그램 구성, 실적 위주의 운영은 참여자를 ‘사람’이 아닌 ‘관리 대상’으로 보게 만든다.
그 결과, 자활근로는 자립을 위한 ‘경로’가 아니라, 단지 생계를 위한 ‘임시 통로’로 인식되고 중도에 그만두는 결과를 낳게 된다.

 

이처럼 자활근로 참여자의 중도 이탈은 단순한 개인 사정이 아니라, 정책 설계와 운영, 현장 시스템의 미흡함이 복합적으로 작용한 구조적인 결과라고 볼 수 있다. 이를 개선하지 않는다면 자활근로는 근본적 자립 지원이 아닌, 단기 생계지원의 틀 안에 갇힐 수밖에 없다.

 

 

참여자 사례 분석: 포기라는 선택을 만든 조건들

실제 자활근로 참여자의 사례를 통해 이탈의 구체적인 맥락을 살펴보면 문제의 본질이 더 선명하게 드러난다.

 

사례 1. “청소업무로 배정된 50대 여성 A씨 – 자존감보다 지침이 먼저 왔다”

A씨는 자녀들이 모두 독립하고 난 후, 기초생활수급자로 등록된 50대 후반 여성이다. 전업주부로 오랜 시간 가정을 돌봤고, 최근 배우자와 이혼하며 생계가 단절되었다. 자립을 위해 자활근로사업에 참여하게 되었고, 지역 자활센터에서 배정한 사업단은 공공시설 청소 업무였다.

처음에는 경제적으로 도움이 될 것이라는 기대가 있었지만, 일상에서의 반복된 작업은 A씨에게 심리적으로 큰 부담이 되었다. 매일 아침 같은 시간에 출근하여 동일한 장소를 청소하는 반복적인 노동은 ‘내가 뭔가 바뀌고 있다’는 실감을 전혀 주지 못했다.
자신이 하고 있는 일이 단순한 청소가 아니라 “자립을 위한 훈련”이 아니라는 점에서 회의감을 느끼게 되었고, 4개월 만에 스스로 포기를 결정했다.

이 과정에서 자활센터는 별도의 심층 상담이나 직무 전환 기회를 제공하지 않았다. A씨는 "상담이라는 건 그냥 한 번 면담하고 끝이었고, 이 일이 나에게 맞는지 고민해본 사람은 아무도 없었다"고 말했다.
제도적으로 보면 초기 상담의 형식화, 직무 다양성 부족, 그리고 직업훈련과의 연계 부재가 이탈의 구조적 배경이 되었다고 볼 수 있다.

 

사례 2. “청년 B씨 – 교통비 부담에 실질 소득은 최저임금 이하”

30대 초반의 청년 B씨는 단기 근로를 반복하다 실직 후 차상위계층으로 분류되었다. 지역 자활센터를 통해 환경미화 업무에 배정되었고, 출근지까지는 대중교통으로 왕복 2시간 이상 소요되었다.
문제는 급여 구조였다. 자활근로 참여자로 받은 월급은 약 110만 원 수준이었지만, 교통비와 점심 식사 비용으로만 매달 약 25만 원을 지출하게 되었다.
결국 실질 수령액은 90만 원도 되지 않았다.

B씨는 처음에는 “출근하면서 뭔가 시작해보겠다는 기대가 있었다”고 했지만, 한 달이 채 지나기도 전에 현실적인 부담과 무의미한 노동에 회의감을 느끼기 시작했다. 특히 출퇴근 시간이 너무 길어 체력적으로도 힘들었고, 가까운 곳에 있는 단기 아르바이트보다 효율이 떨어진다는 생각이 들면서 결국 중도 포기를 선택했다.

이 과정에서도 자활센터는 B씨에게 국민취업지원제도, 직업훈련, 내일배움카드 활용 안내를 하지 않았다. B씨는 "지원받을 수 있는 다른 제도가 있었는지조차 몰랐다"고 회상했다.
이 사례는 정보 전달의 미비, 연계 시스템 부재, 그리고 현실적인 소득 구조에 대한 정책적 고려 부족이 중도 이탈의 원인으로 작용했음을 보여준다.

 

사례 3. “은퇴한 60대 남성 C씨 – 자활은 있었지만 자립의 설계는 없었다”

C씨는 35년 이상을 건설 현장에서 일하다 은퇴한 60대 중반 남성이다. 연금 수령 조건에 미달되고, 건강도 완전하지 않아 일상적인 근로가 어려웠다. 그러나 생계를 위해 지역 자활근로에 참여했고, 공공시설 유지보수 작업을 배정받았다.

문제는 고령자의 체력적 조건이 반영되지 않은 직무 배치였다. 계단을 오르내리는 작업, 무거운 장비 운반 등이 포함된 업무는 C씨에게 큰 부담이 되었고, 결국 3개월 만에 관절 통증과 고혈압으로 진단서를 제출하고 중단하게 되었다.

C씨는 "단지 건강이 안 좋아서 그만둔 게 아니라, 일을 한다고 해서 미래가 바뀐다는 생각이 들지 않았다"고 말했다. 그에게는 자산형성 통장, 고령자 특화 직무, 창업 연계 프로그램 등 그 어떤 대안도 안내되지 않았다.
센터에서는 "사정이 안 되면 쉬는 수밖에 없다"는 말만 했다고 한다. 이 사례는 특히 고령 참여자에 대한 직무 배치 기준 미흡, 건강 상태 고려 부족, 그리고 맞춤형 대안 경로 부재라는 측면에서 자활근로 시스템의 사각지대를 명확하게 보여주는 예시라 할 수 있다.

 

세 가지 사례는 모두 서로 다른 연령과 상황에서 자활근로에 참여했지만, 결국 ‘미래가 보이지 않는 구조’와 ‘준비되지 않은 시스템’이 이탈을 선택하게 만들었다는 공통점이 있다.
자활근로는 단순히 ‘일을 주는 제도’가 아니라, ‘자립으로 가는 경로를 함께 설계해주는 정책’이어야 한다는 점에서 현재 구조는 분명히 보완되어야 할 필요가 있다.

 

위 이탈 원인과 사례를 종합하여 보면 아래와 같이 요약해볼 수 있다.

구분	원인 내용	세부 설명
1. 경제적 요인	낮은 급여 수준	월 110만 원 내외의 급여로 생활비 부족, 교통비 등 지출 시 실질 소득 매우 낮음
2. 직무 문제	단순·반복 작업 위주	청소, 단순 관리직무가 중심이라 경력·적성과 무관, 일에 대한 동기 저하
3. 심리적 요인	상담 부족·정서적 고립	초기 상담이 형식적, 우울감·자존감 저하에 대한 별도 심리 지원 부족
4. 제도 연계 미흡	직업훈련·자산형성 단절	내일배움카드, 국민취업지원제도 등 연계 안내 부족, 정보 전달 구조 부재
5. 운영 방식 한계	지속 가능성 고려 부족	출석률·근무시간 중심 관리, 자립 경로 설계 부족, 실적 위주 행정 운영

 

 

자활근로 제도의 구조적 한계와 사각지대

자활근로사업은 명목상으로는 ‘근로를 통한 자립 촉진’을 목표로 하고 있지만, 실제 운영 과정에서는 많은 구조적 한계와 현장 이슈가 제도의 효과를 반감시키고 있다. 이러한 제도적 미비점은 단순한 행정 문제를 넘어서, 참여자의 삶에 실질적인 영향을 미치며 중도 이탈로 이어지는 핵심 원인이 된다.

 

1. 초기 상담 및 진단 체계의 부실

자활근로에 참여하기 위해서는 자활센터와의 상담 과정을 거쳐야 한다. 그러나 이 상담은 대부분 형식적이고 표준화된 질문지에 의존한 채 15분 내외로 끝나는 경우가 많다. 참여자의 건강 상태, 직무 경험, 심리적 상태, 생활 여건 등을 종합적으로 고려한 심층 진단은 거의 이루어지지 않는다.

그 결과, 실제로는 자활근로가 아니라 치료나 상담이 먼저 필요한 사람들조차 근로에 우선 투입되는 사례가 많다. 이는 참여자의 상황을 충분히 고려하지 않은 채 ‘행정적 절차’를 우선시하는 구조에서 비롯된 것이다.

 

2. 직무 배치의 획일성과 적합성 부족

자활근로는 복지형·사회서비스형·시장진입형 등 다양한 유형으로 나뉘지만, 현장에서는 여전히 청소, 재활용 분리, 급식 보조 등 단순 반복 업무에 집중되어 있다. 이는 고령자, 여성, 청년 등 각기 다른 참여자의 특성과 역량을 제대로 반영하지 못한 결과이다.

특히 디지털 기초역량이 있는 청년층은 단순한 육체노동보다 IT 보조, 콘텐츠 제작, 행정 지원 등 보다 다양한 직무를 희망하지만, 센터에서는 이런 수요를 수용할 여력이 부족하다.
이는 결국 참여자의 직무 만족도 저하, 자존감 하락, 근로 지속 의지 저하로 이어진다.

 

3. 고용·복지 연계 구조의 미흡

자활근로는 본래 고용정책과 복지정책이 유기적으로 연결되어야 하는 통합사업이다. 그러나 현장에서는 자활센터, 고용센터, 복지부서 간 정보 연계가 제한적이거나 연계 자체가 담당자의 역량에 따라 편차가 크다. 예를 들어, 자활 참여자에게 국민취업지원제도, 내일배움카드, 청년내일채움공제 등 다른 고용지원정책을 함께 안내하고 연계하는 기능은 제도상으로 존재하지만 실제로는 거의 이루어지지 않는다.
이는 복지-고용 간 데이터 공유 체계 미비, 전산 시스템 이중 입력, 기관 간 분절 행정 등 기술적·운영적 한계에서 비롯된 문제다.

 

4. 자산형성 지원 및 자립 유도 시스템의 단절

자활근로의 궁극적인 목적은 ‘자립’이다. 이를 위한 주요 수단 중 하나가 내일키움통장과 같은 자산형성 지원사업이다. 그러나 참여자들은 해당 제도를 알지 못하거나, 가입 조건이 까다로워 포기하는 경우가 많다. 또한, 통장 운영 과정에서 실적 중심의 사후 점검이 많아 참여자 입장에서는 오히려 부담으로 작용하기도 한다.

자산형성이란 단순히 저축을 의미하는 것이 아니라, 목표 설정 → 재무 상담 → 근로 연계 → 중간 점검 → 자립 설계의 복합적이고 계획적인 구조로 접근되어야 한다. 하지만 현재 자산형성 제도는 단순한 예금 상품 수준으로 축소되어 있고, 이로 인해 실질적인 자립을 위한 설계 도구로 기능하지 못하고 있다.

 

5. 참여자 중심이 아닌 행정 중심 운영

가장 근본적인 문제는 제도 운영의 ‘사람 중심’이 아닌 ‘지표 중심’이라는 점이다. 자활근로는 참여율, 출석률, 실적 평가 등 정량 지표 위주로 관리되다 보니, 참여자의 만족도, 지속 가능성, 개인의 목표 달성 여부는 관리 대상이 아니다. 예를 들어, 출석률이 낮아진 참여자에 대해 심층 면담이나 직무 변경을 제안하는 대신, ‘이탈 위험자’로 분류되어 행정적으로 제외되는 경우도 있다.
이는 결국 자활근로가 단기 생계 지원 프로그램처럼 운영되는 구조를 고착시키는 원인이 된다.

 

자활근로 제도의 실효성을 높이기 위한 제도적 보완 방향

자활근로가 진정한 ‘자립 촉진 프로그램’이 되기 위해서는, 단순한 근로 제공을 넘어 참여자의 생애 경로를 설계하는 구조적 변화가 필요하다. 이탈률을 줄이고, 지속 가능한 참여를 유도하려면 기존의 행정 중심 운영 방식을 벗어나 사람 중심의 복지 설계로 전환해야 한다.

다음은 자활근로제도의 구조적 한계를 보완하기 위한 구체적인 제안들이다.

 

1. 심층 상담 기반의 개별화 진입 설계 도입

현재 자활근로 참여는 간단한 초기 상담을 통해 직무가 배정되지만, 참여자의 특성과 상태를 충분히 반영하지 못하는 경우가 많다.
이를 보완하기 위해서는 심층상담을 의무화하고, 참여자별 진입 경로를 다르게 설계하는 방식이 필요하다. 예를 들어, 고령자·우울감 경험자·경력단절 여성 등은 직무 배정보다 먼저 정서 상담과 직업 탐색 중심의 프로그램을 선행 배정해야 한다.
또한 초기 상담 시, 직무 적성 검사, 심리 상태 평가, 생활 여건 분석 등 다차원적 평가 도구를 도입해 개인 맞춤형 배치를 가능하게 해야 한다.

→ 목표: 형식적인 상담을 넘어서 '자활 여정의 설계자' 역할을 센터가 수행하도록 구조 전환

 

2. 직무 다양화 및 디지털 직업역량 프로그램 확대

현재 자활근로 직무는 대부분 단순노무에 집중되어 있어, 청년층이나 중장년 전문직 경력자에게는 도전 동기를 부여하지 못하는 문제가 있다. 따라서 새로운 유형의 직무군을 개발하고, 디지털 역량 중심의 시장형 사업단을 확장해야 한다.

예를 들어,

• 행정서류 전산 입력 보조
• 공공데이터 수집 정리
• 로컬 콘텐츠 제작(영상·블로그·카드뉴스)
• 디지털 취약계층 스마트폰 교육 지원 보조

같은 새로운 직무군을 통해 자활 참여자가 사회 변화에 맞는 역량을 함께 키울 수 있도록 해야 한다.
이는 기존의 '공공 근로형' 자활에서 벗어나, 직무 경험과 자기계발을 동시에 이끌어낼 수 있는 진정한 자립 경로로 전환하는 계기가 된다.

 

3. 고용복지 연계 시스템의 실질적 운영 강화

자활근로는 국민취업지원제도, 내일배움카드, 청년내일채움공제 등 다양한 고용지원 정책과 병행되어야 효과를 극대화할 수 있다.
하지만 현재는 이러한 제도 간 연계가 거의 이루어지지 않고 있다.

이를 개선하기 위해서는

• 고용복지 통합관리시스템(WIS) 내에서 자활 참여자의 상담 이력, 직무 정보, 교육 수강 여부 등을 실시간으로 고용센터와 공유하고,
• 자활센터 전담 상담사에게 연계 정책 안내 및 추천 기능을 부여해야 한다.
• 또한 지역 단위의 고용복지 플러스센터와 자활센터 간 협업 매뉴얼을 표준화하여
  제도 간 단절을 최소화할 수 있도록 해야 한다.

→ 목표: 참여자가 스스로 자립 경로를 인식하고 정책을 능동적으로 활용할 수 있도록 돕는 구조

 

4. 자산형성 프로그램의 실질화와 중간관리 시스템 도입

자활근로 참여자 중 많은 이들이 내일키움통장 등 자산형성 지원제도를 통해 목돈을 마련하고 자립 기반을 확보하길 원하지만, 실제로는 가입률이 낮고 이탈률이 높은 편이다.

이를 개선하려면

• 통장 가입을 단순한 예금이 아니라 ‘자립 설계 과정의 일부’로 재설계하고,
• 재무 상담, 소비 패턴 진단, 저축 습관 훈련 등을 포함한
  중간관리 시스템(quarter tracking, 중간 인터뷰제)을 도입해야 한다.

즉, 3개월 단위로 자산 목표 달성 여부, 생활 패턴 변화, 직업 인식의 진전 등을 점검하고, 필요시 직무 재배치나 정책 변경을 권장하는 구조가 필요하다.

→ 목표: 단순한 저축을 넘어서 ‘자립 목표’를 함께 관리하는 정책으로 전환

 

5. 이탈자 사후관리와 정책 재참여 유도 체계 구축

자활근로에서 이탈한 참여자는 대부분 정책 체계 밖으로 밀려나고, 다시 복귀하거나 대체 정책으로 이동하는 경로가 없다.
하지만 이탈은 '실패'가 아니라, 자립 여정의 한 구간에서의 멈춤일 뿐이다. 따라서 다음과 같은 방식으로 이탈자에 대한 사후관리 체계를 구축할 필요가 있다:

• 이탈 1개월 내 심층 상담 제공
• 고용센터, 정신건강센터, 주민센터와 연계한 대체 경로 안내
• 재참여 신청 시 불이익 없이 유연하게 복귀 가능하도록 제도 정비
• 일정 기간 내 재참여자에게는 전용 맞춤 프로그램 제공

→ 목표: 이탈자를 다시 제도 안으로 포용하고, 자립의 여정을 재설계할 수 있도록 지원

 

지금까지 제안한 제도적 보완 방향은 단순히 기능을 개선하자는 차원이 아니다. 이는 자활근로제도를 단기 근로지원에서 벗어나,
‘생애 설계 기반 자립 유도 정책’으로 재정립하기 위한 필수적 개편 방향이다.

단순히 일자리를 주는 것이 아니라, 참여자의 가능성과 여정을 함께 설계하고 동행할 수 있는 시스템으로의 전환이 필요하다.
그리고 그것이 실현될 때, 자활근로는 진정한 사회안전망의 핵심 축이 될 수 있다.

 

자활근로 제도적 보완 방향 요약표

보완 영역	개선 내용	기대 효과
1. 심층상담 및 진입설계	개별 특성 기반 심층 초기 상담 도입 (직무 적성·건강·심리 포함)	적절한 직무 배치, 초기 이탈 방지, 자활 여정 설계 가능
2. 직무 다양성 확대	디지털 보조, 지역 프로젝트, 교육보조 등 신규 직무 개발	참여자 역량 향상, 청년·전문직 참여 유도, 자립 동기 강화
3. 고용복지 연계 강화	국민취업지원제도, 내일배움카드 등과 연계 안내·지원 체계 구축	자립 경로 확장, 훈련·취업 연계 실질화
4. 자산형성 프로그램 실질화	재무 상담, 소비 진단 포함된 자산관리 교육 및 중간 점검 도입	통장 유지율 증가, 자립 목표 달성률 향상
5. 이탈자 사후관리 체계	이탈자 추적관리, 대체 복지 연결, 재참여 유도 프로그램 구축	정책 포용성 확대, 반복적 탈락 방지, 지속 지원 가능성 확보

 

 

결론: 자활의 출발점은 기회가 아닌 ‘지속 가능성’이다

자활근로는 단순한 근로 기회가 아니다. 그것은 저소득층에게 ‘다시 시작할 수 있다’는 구조적 사다리이자, 자립이라는 긴 여정을 위한 첫 발걸음이다. 하지만 그 사다리가 매끄럽지 않다면, 많은 사람들은 중간에서 떨어질 수밖에 없다.

중도 이탈은 실패가 아니다. 자립이 설계되지 않은 자활은, 지속 가능하지 않기 때문이다.

정부와 지자체는 자활근로 참여자 한 명 한 명이 ‘한 사람의 삶 전체를 설계하는 정책의 중심’이라는 관점으로 제도를 다듬어야 한다.
그래야 비로소 자활이 반복되는 복지의 굴레가 아니라, 자립으로 나아가는 여정이 될 수 있다.